Na adres mailowy przewodniczacy@ozzg.pl wpłynął list od Pani, która zapewne w związku z naszą petycją do sejmu Nr BKSP-144-IX-754/23 zadała 6 pytań dotyczących planowanych przez Ministra Rozwoju i Technologi zmian określających podmiot wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych z OBECNEGO, iż wykonawcą prac geodezyjnych są przedsiębiorcy, jednostki organizacyjnej i biegli sądowi oraz mierniczy górniczy pod warunkiem posiadania przez tych dwóch ostatnich uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, na osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi stosownymi do zakresu wykonywanych prac. Do tego taki wykonawca prac geodezyjnych będzie musiał realizować prace osobiście lub przy pomocy innych osób, działających pod jego bezpośrednim nadzorem.
Treść listu:
Dziękuję za szczegółowe i bardzo merytoryczne pytania — to pokazuje głęboką świadomość konsekwencji proponowanej zmiany art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Muszę stwierdzić, że obawy Pani — geodety z uprawnieniami w zakresie 1 i 2, są uzasadnione i zapewne podzielane przez wielu praktyków branży. Poniżej odpowiadam na pytania punkt po punkcie, uwzględniając aktualne realia prawne i praktyczne skutki ewentualnej zmiany. By jednak odpowiedzi były spójne co do treści, i chronologiczne co do tematu, rozpocznę od wspólnej odpowiedzi na pytania 4 i 5, ponieważ dotyczą jednej dziedziny tj. realizacji umów przez firmy geodezyjne.
Ad. 4 i 5.
Pytania dotyczą realizacji umów o obsługę geodezyjną inwestycji przez Wykonawcę. W tym miejscu należy się wyjaśnienie, iż po zmianie art. 11 ustawy, wykonawca przestaje być określeniem formy organizacyjnej określanej jako działalność gospodarcza. Przez Konstytucję gwarantowaną jako wolność działalności gospodarczej, co stanowi jedną z podstawowych zasad ustroju gospodarczego. Artykuł 22 Konstytucji, wyraźnie określa, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej są dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Z historii prawa geodezyjnego, powołanego w czasach gdy obowiązywała konstytucja stalinowska z 1952 r. Wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych ustawa z 17 maja 1989 r. ustaliła, że wykonawca to podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a nie osoby fizyczne. Czasy były takie, że prym wiodły państwowe firmy geodezyjne. Do tego przez dekady dziedzina geodezji i kartografii była w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. W większości lat od 1945 do 1987 działalność geodezji i kartografii w głównej mierze była działalnością tajną lub niejawną. Dlatego w ustawie ustanowiono, że Wykonawcą będą państwowe przedsiębiorstwa (PPM, PPF, KOPM, OPGiK itp.) bo faktycznie prywatnych firm nie było. Dopiero zmiany ustrojowe przewróciły gospodarczą działalność państwową na wiodącą społeczną gospodarkę rynkową, opartą na wolności i własności prywatnej. Ale te ustrojowe zmiany do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dotarło, bowiem ograniczenia i obowiązki, które kiedyś obowiązywały tylko przedsiębiorstwa państwowe (bo innych w geodezji nie było) pozostały nie zmienione, a wręcz jeszcze przez lata rozszerzone. Z tym, że teraz obowiązują wyłącznie firmy prywatne, bo państwowych firm geodezyjnych nie ma. Dlatego ten „potworek ustrojowy” zwany Wykonawcą, kojarzy się wszystkim jako wyłącznie podmiot działalności gospodarczej, bo tak było od 1945 roku.
Dla porównania np. „wykonawca prac projektowych”.
W polskim prawie budowlanym nie znajdziemy bezpośredniego zwrotu „wykonawca prac projektowych” w takim samym kontekście, jak w prawie geodezyjnym. Zamiast tego, w kontekście prawa budowlanego używa się terminów związanych z projektantami i wykonawcami robót budowlanych.
Zwrot „wykonawca prac projektowych” nie jest terminem zdefiniowanym w ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Ustawa ta posługuje się pojęciem „projektanta”, który pełni samodzielną funkcję techniczną w budownictwie i jest uczestnikiem procesu budowlanego (art. 12 i 17 Prawa budowlanego).
Prawo budowlane w Polsce nie narzuca konkretnej formy działalności gospodarczej, w jakiej projektant ma działać. Oto kilka kluczowych informacji na ten temat:
- Wolność wyboru formy działalności: Projektant może prowadzić działalność zawodową w różnych formach, takich jak:
- Etatowy pracownik Biura Projektów
- Nierjestrowana działaność gospodarcza
- Jednoosobowa działalność gospodarcza
- Spółka cywilna
- Spółka prtnerska
- Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (sp. z o.o.)
- Inne formy prawne, które są zgodne z przepisami prawa cywilnego.
- Kwalifikacje zawodowe: Niezależnie od formy działalności, projektant musi spełniać określone wymagania dotyczące kwalifikacji zawodowych, takie jak posiadanie odpowiednich uprawnień budowlanych oraz doświadczenia w projektowaniu.
- Obowiązki projektanta: Projektant jest zobowiązany do przestrzegania przepisów prawa budowlanego oraz innych regulacji technicznych, co dotyczy zarówno jakości projektów, jak i ich zgodności z obowiązującymi normami.
Podsumowując, projektant ma swobodę w wyborze formy prowadzenia swojej praktyki zawodowej. Do tego też zmierza planowana zmiana art. 11 ustawy. Podstawą jest by Prawo geodezyjne i kartograficzne zostało pozbawione narzucania form działaności gospodarczej, tym bardziej, że działaność gospodarcza jest od 2018 roku uregulowana oddzielną specjalistyczną ustawą. Dublowanie zagadnień przez Prawo geodezyjne jest działaniem które może naruszać zasady tworzenia prawa i prowadzić do niejasności.
W związku z powyższymi wyjasnieniami w kwestii zawierania umów na obsługę geodezyjną budów oraz ubespieczenia zmiana treści art. 11 niczego nie zmienia. Jak dotychczas umowy i ubespieczeczenia tych umów należy do podmiotu gospodarczego a nie wykonawcy prac geodezyjnych – osoby
legitymującej się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi stosownymi do zakresu wykonywanych prac.
Ad. 1.
Przeanalizujmy obecny stan rzeczy, co z rozliczaniem opłat za zgłoszenie pracy geodezyjne? Obecnie to rozliczenie odbywa się w związku z wydawanymi przez starostów, na skutek składanych przez przedsiębiorców geodezyjnych, czyli wykonawców, Zgłoszeń prac geodezyjnych — ustawowego dokumentu administracyjnego o nazwie Dokument Obliczenia Opłaty.
W tym momencie należy postawić pytanie:
Czy Dokument Obliczenia Opłaty (DOO), wystawiany przez starostę w związku ze zgłoszeniem pracy geodezyjnej, to dokument księgowy?
Odpowiedź w skrócie:
Oczywiście nie, Dokument Obliczenia Opłaty (DOO) nie jest fakturą ani klasycznym dokumentem księgowym w rozumieniu ustawy o rachunkowości, czy przepisów podatkowych (np. VAT).
DOO to urzędowy dokument administracyjny, sporządzany na podstawie przepisów:
- art. 40d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne,
- rozporządzenia w sprawie opłat za udostępnianie materiałów z zasobu (np. Dz.U. 2021 poz. 935),
- rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie wzorów wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320)
Ma on na celu:
- poinformowanie wnioskodawcy (czyli przedsiębiorcy) o wysokości należnej opłaty za zgłoszenie i udostępnienie materiałów,
- ustalenie zobowiązania publicznoprawnego, które należy opłacić przelewem na wskazane konto urzędu.
W rozumieniu przepisów:
- ustawy o rachunkowości (art. 20 i 21),
- ustawy o VAT (art. 106e – dane faktury VAT),
A teraz najważniejsze, DOO nie spełnia funkcji faktury VAT ani nie stanowi dokumentu księgowego w klasycznym znaczeniu. Nie zawiera np.:
- numeru faktury,
- oznaczeń „sprzedawca–nabywca”,
- NIP-u, stawki VAT (zresztą opłata ta nie podlega VAT),
- podpisu czy daty sprzedaży.
Co robić z DOO w księgowości firmy geodezyjnej?
- DOO można zaksięgować jako dowód wewnętrzny lub załącznik do przelewu opłaty.
- Księgowy zazwyczaj przyporządkowuje to do kosztów działalności operacyjnej (np. „usługi geodezyjne” lub „opłaty administracyjne”).
- Nie odlicza się VAT, ponieważ opłata nie jest opodatkowana VAT-em.
W przypadku kontroli skarbowej:
DOO jest uzasadnieniem poniesienia wydatku, ale nie stanowi faktury VAT ani dokumentu sprzedaży.
Podsumowanie:
DOO to dokument administracyjny, a nie dokument księgowy sensu stricto. W księgowości służy jako podstawa do:
- zaksięgowania kosztów opłaty za zgłoszenie pracy geodezyjnej,
- ale nie jako faktura ani podlegający odliczeniu dokument podatkowy.
Co się zmieni po zmianie definicji Wykonawcy w art. 11 ustawy praw geodezyjne?
Nastąpi tylko zmiana w poz. 5 „imię i nazwisko / nazwa wnioskodawcy”. Natomiast kluczowe będzie to, czy dana opłata jest związana z wykonywaniem przez Przedsiębiorcę umowy na konkretną pracę lub usługę geodezyjną. Bo nadal DOO będzie tylko uzasadnieniem poniesienia wydatku, i dalej nie będzie stanowić faktury VAT ani dokumentu sprzedaży.
W związku z powyższym zmiana art. 11 dla Przedsiębiorcy w związku z zaliczaniem poniesionych kosztów nic nie zmienia. W poz. 5 zamiast Przedsiębiorcy będzie imię i nazwisko geodety uprawnionego, który zgłosił pracę, co w związku z tym, że DOO nie jest dokumentem księgowym, nie ma znaczenia.
Ad. 2.
Przyrównanie kierownika prac geodezyjnych i jego kompetencje do kierownika budowy, który pełni bardziej funkcję nadzorczą niż wykonawczą, to kierunek wart przedyskutowania. Przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie: dlaczego kierownik budowy jest bardziej szanowany na budowie niż geodeta, który przecież również w realizacji budowy sprawuje bardzo wrażliwe i istotne funkcje?
Ustawa Prawo budowlane, kierownika budowy wraz z projektantem, inwestorem czy inspektorem nadzoru ustanowiła w pozycji uprzywilejowanej przez umieszczenie tych osób w katalogu zamkniętym „uczestników procesu budowlanego„. A geodetę, pomimo starań zawodowego środowiska geodezyjnego, nie udało się w tym katalogu umieścić.
Do tego, wydaje się jednak, że kierownik prac geodezyjnych a kierownik budowy to tak różne funkcje, oraz tak inaczej ustawione w prawie osoby, że przeniesienie tego systemu z obszaru budowlanego do obszaru geodezyjnego wydaje się mało racjonalne.
Ad. 3.
W tym pytaniu sugeruje Pani, że zmiana treści art. 11 prawa geodezyjnego, wymusza na geodecie uprawnionym np. zatrudnionym na etacie w firmie przejście na działalność gospodarczą. To przypomnijmy, jaki jest charakter projektowanych zmian:
Zmiana art. 11 Prawa geodezyjnego ma dotyczyć definicji wykonawcy prac geodezyjnych z przedsiębiorcy, jednostki organizacyjnej i biegłego sądowego oraz mierniczego górniczego na osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi stosownymi do zakresu wykonywanych prac. Wykonawca prac geodezyjnych będzie miał również obowiązek realizować prace osobiście lub przy pomocy innych osób działających pod jego bezpośrednim nadzorem.
Co się zmienia?
1. Nowa definicja wykonawcy prac geodezyjnych:
Zamiast dotychczasowej definicji (obejmującej przedsiębiorcę, jednostkę organizacyjną, biegłego sądowego czy mierniczego górniczego), wykonawcą będzie osoba fizyczna posiadająca odpowiednie uprawnienia zawodowe, zgodne z zakresem prowadzonych prac.
2. Obowiązek osobistego wykonania prac lub pod bezpośrednim nadzorem:
Wykonawca — geodeta uprawniony ma osobiście realizować prace geodezyjne lub powierzać je innym osobom, ale tylko pod swoim bezpośrednim nadzorem.
3. „Bezpośredni nadzór„ oznacza, że geodeta uprawniony:
- organizuje pracę i przydziela zadania,
- instruuje pracowników bez uprawnień,
- ma realną kontrolę nad przebiegiem prac poprzez obecność w terenie lub nadzór nad opracowaniem dokumentacji,
- podpisuje i bierze odpowiedzialność za końcowe wyniki prac.
Co to oznacza w praktyce?
Pozytywne skutki:
- Większa odpowiedzialność osobista
- Odpowiedzialność za jakość i rzetelność prac będzie przypisana konkretnej osobie, a nie abstrakcyjnej jednostce czy firmie.
- Wzmocnienie roli geodetów z uprawnieniami
- Podniesienie prestiżu i znaczenia zawodowego geodetów.
- Może ograniczyć praktyki, w których prace firmowane są przez osobę z uprawnieniami, ale w praktyce wykonuje je ktoś inny bez uprawnień i bez nadzoru.
- Lepszy nadzór nad jakością danych
- Organom administracji łatwiej będzie identyfikować odpowiedzialnego wykonawcę w przypadku błędów czy nieprawidłowości.
Co oznacza „bezpośredni nadzór”?
W kontekście geodezji i zgodnie z przepisami oraz praktyką branżową, bezpośredni nadzór oznacza:
- Faktyczne kierowanie pracami wykonywanymi przez osoby bez uprawnień (czyli: nadzór nie tylko formalny, ale realny).
- Bieżącą kontrolę przebiegu prac, reagowanie na błędy, udzielanie wskazówek.
- Odpowiedzialność zawodową i prawną za wykonane prace (wyniki pomiarów, poprawność operatu, zgodność z przepisami).
Czy fizyczna obecność geodety uprawnionego w terenie wystarczy?
✅ Tak – jeśli geodeta:
- jest obecny na miejscu wykonywania prac,
- faktycznie nadzoruje działania (np. sprawdza ustawienie instrumentu, kontroluje pomiary),
- podejmuje decyzje co do metodyki i sposobu wykonania czynności,
- instruuje osobę wykonującą pomiary lub inne czynności.
❌ Nie – jeśli geodeta jest tylko „obok” lub „na papierze”, a nie bierze aktywnego udziału w nadzorze, wtedy trudno mówić o realnym nadzorze – może to zostać zakwestionowane (np. przez WINGiK lub sąd).
🧭Stanowisko GUGiK
GUGiK podkreśla, że uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii są niezbędne do:
- kierowania pracami geodezyjnymi i kartograficznymi oraz sprawowania nad nimi bezpośredniego nadzoru,
- wykonywania czynności rzeczoznawcy z zakresu prac geodezyjnych i kartograficznych,
- pełnienia funkcji inspektora nadzoru z zakresu geodezji i kartografii,
- wykonywania czynności technicznych i administracyjnych związanych z rozgraniczaniem nieruchomości,
- wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do dokonywania wpisów w księgach wieczystych oraz prac, w wyniku których mogłoby nastąpić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, w szczególności wytyczenie obiektów budowlanych w terenie, wykonywanie pomiarów kontrolnych oraz wykonywanie pomiarów przemieszczeń i odkształceń obiektów budowlanych.(Gov.pl)
W kontekście „bezpośredniego nadzoru” oznacza to, że osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia zawodowe musi aktywnie uczestniczyć w pracach geodezyjnych, nadzorując osoby wykonujące czynności pomocnicze, które nie posiadają takich uprawnień.
🧭 Stanowisko WINGiK
Wojewódzcy Inspektorzy Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) w swoich działaniach kontrolnych i nadzorczych również kładą nacisk na znaczenie „bezpośredniego nadzoru”. W praktyce oznacza to, że geodeta uprawniony powinien:
- organizować i kierować pracami geodezyjnymi,
- nadzorować osoby wykonujące czynności pomocnicze,
- weryfikować poprawność wykonywanych prac,
- ponosić odpowiedzialność za końcowe wyniki prac geodezyjnych.(Gov.pl)
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, WINGiK może podjąć działania dyscyplinarne wobec geodety uprawnionego, który nie sprawował właściwego nadzoru nad pracami geodezyjnymi.
📌 Podsumowanie
Zarówno GUGiK, jak i WINGiK podkreślają, że „bezpośredni nadzór” w geodezji oznacza aktywny udział geodety uprawnionego w pracach geodezyjnych, w tym:
- fizyczną obecność podczas wykonywania kluczowych czynności,
- bieżące monitorowanie przebiegu prac,
- udzielanie instrukcji i korygowanie błędów osób wykonujących czynności pomocnicze,
- weryfikację i zatwierdzanie wyników prac,
- ponoszenie odpowiedzialności za zgodność prac z obowiązującymi przepisami i standardami.
Brak takiego nadzoru może skutkować konsekwencjami prawnymi i dyscyplinarnymi dla geodety uprawnionego.
Potencjalne trudności / kontrowersje związane ze zmianą treści art. 11.:
- Ograniczenie dla większych firm
- Firmy geodezyjne, które działały jako osoby prawne lub organizacje, mogą mieć trudność w dostosowaniu się – konieczne będzie przypisywanie każdej pracy do konkretnej osoby z uprawnieniami.
- Mniejsza „elastyczność” organizacyjna
- Wymóg bezpośredniego nadzoru ogranicza możliwość delegowania prac osobom bez uprawnień, nawet jeśli są one doświadczone technicznie.
- Ryzyko formalnych problemów w zgłoszeniach
- Możliwe komplikacje dla firm prowadzonych przez osoby bez uprawnień przy zgłaszaniu prac do ODGiK, jeśli nie zostaną odpowiednio wykazane uprawnienia konkretnej osoby. Prawdopodobnie ograniczy to udział w obrocie pracami geodezyjnymi tak zwanych . klepaczy, czy „wirtualnych kierowników”.
Dla kogo ta zmiana jest najistotniejsza?
- Geodetów z uprawnieniami – zyskują na znaczeniu, ale i odpowiedzialności.
- Firm geodezyjnych – muszą dostosować strukturę pracy do wymogu osobistego nadzoru.
- Organy administracji geodezyjnej (ODGiK, WINGiK) – łatwiejsza kontrola i egzekwowanie przepisów.
- Zamawiających – będą mieli pewność, że prace wykonuje osoba z uprawnieniami, a nie przypadkowa kadra pomocnicza.
Zmiana art. 11 to przesunięcie odpowiedzialności z podmiotów zbiorowych na osoby fizyczne z uprawnieniami, co ma na celu:
- zwiększenie jakości prac geodezyjnych,
- wzmocnienie odpowiedzialności zawodowej,
- ograniczenie fikcyjnego nadzoru.
Ad. 6.
Niestety nie umiemy sprecyzować, kiedy ta zmiana wejdzie w życie. Przede wszystkim zalęży to od ministerstwa, rządu i premiera. A na końcu od Sejmu, Senatu i co obecnie najważniejsze od Prezydenta, którego dzisiaj wybierzemy.
Reminiscencje
Mnie osobiście zastanawia fakt, iż w dwóch ogólnie dostępnych dokumentach ministerialnych, autorzy uściślają nowe pojecie „Wykonawcy” jako: osoby legitymującej się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii, stosownymi do zakresu wykonywanych prac. – pismo Michała Jarosa – Sekretarza Stanu w Ministerstwie Rozwoju i Technologi, a nie geodety legitymującego się…
Również w piśmie z dnia 22 maja 2025 r. DAB-III.053.6.2025 pani Monika Wróblewska – Dyrektor Departamentu w Ministerstwie Rozwoju i Technologi, również wskazuje, że w zmianie art. 11 wykonawcą ma być osoby legitymującej się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii a nie geodeta legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii, stosownymi do zakresu wykonywanych prac. Taka treść zmiany załatwiłaby liczne postulaty środowiska np. OZZG, dotyczące braku ustawowej definicji zawodu geodety, wymienionego chociażby w rozporządzeniu ws EGiB, w § 33 ust. 1. (Dz. U. z 2024 r. poz. 219).