„Szanowny Panie Profesorze
W tabeli wskazanej w publikacji zamieszczonej na portalu X (https://x.com/Waldek_Izdebski/status/2049024384323133978) została wskazana informacja, która może zostać błędnie zinterpretowana przez czytających.
W poz. 10 załączonej do publikacji tabeli wskazano jako kierownika prac „Mazowiecki WINGiK” (zrzut ekranowy w załączeniu). Informacja ta jest nieprawdziwa w kontekście publikacji i została prawdopodobnie wykazana jako pochodna realizacji zadań kontrolnych tut. organu. Z wcześniejszych analiz wynika, że ŻADEN z pracowników tut. organu nie jest kierownikiem prac geodezyjnych. Wskazane dane pochodzą z realizacji zadań kontrolnych. W kontrolach planowych, zgodnie z metodyką GUGiK, oceniane jest funkcjonowanie systemu do obsługi prac geodezyjnych, co powoduje, że na potrzeby kontroli są wykonywane fikcyjne „zgłoszenia”. Powyższe prace były „zgłaszane” przez kontrolerów w ramach obowiązków służbowych i dotyczyły wykonywania jakichkolwiek prac geodezyjnych. Świadczy o tym również to, że jako wykonawca został wykazany MWINGiK. Fakt pozostawienia ich po zakończeniu czynności kontrolnych w rejestrze prac świadczy o niedopełnieniu ich usunięcia przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Mając powyższe na względzie zwracam się uprzejmie z prośbą o stosowne sprostowanie lub uzupełnienie przedstawionych informacji, tak aby nie wprowadzały czytelników w błąd. Szczególnie, że wskazana publikacja została podana dalej przez Geoportal.
Z wyrazami szacunku
Sebastian Bała
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego”
Taką reakcję, przekazał Waldemarowi Izdebskiemu, byłemu GGK, p. Sebastian Bała, Mazowiecki WINGiK w odpowiedzi na publikację W. Izdebskiego tabeli wykonywania prac geodezyjnych przez Służbę Geodezyjną i Kartograficzną sporządzonej na podstawie Rejestrów Prac Geodezyjnych prowadzonych przez różnych Starostów oraz Prezydentów miast takich jak Rzeszów, Wrocław, Lublin, Poznań i Tarnów.
Jak wynika z tego tekstu pan S. Bała MWINGiK-a, dane w pozycji 10 mówiące, że jednostka wykonawstwa pod nazwą „Mazowiecki WINGIK” dokonała zgłoszeń 51 prac, których kierownikami prac było 6 osób SGiK., to:
„Informacja ta jest nieprawdziwa w kontekście publikacji i została prawdopodobnie wykazana jako pochodna realizacji zadań kontrolnych tut. organu.”
W tym zdaniu zaprzeczono nieprawdziwości informacji podanych przez W. Izdebskiego i jednocześnie określono skąd pochodzą informacje tzn. że pochodzą z realizacji zadań kontrolnych organu MWINGiK-a. Jeżeli przyjąć, że Autor tabeli przyjął dane z Rejestrów Prac Geodezyjnych i to różnych podmiotów, to nie może być mowy, że to jest jakaś zmowa wykazania danych nieprawdziwych.
Nie jest ważne, czy pracownicy Mazowieckiego WINGiK-a dokonali zgłoszeń prac w różnych rejestrach jako wynik czynności kontrolnych, za pozwoleniem przełożonego, tylko należy postawić pytanie:
Które przepisy Prawa geodezyjnego wprost dają kompetencje WINGiK-owi do zgłaszania prac geodezyjnych jako „Mazowiecki WINGiK”, jako podmiot nie wymieniony w art. 11 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, i czy nie nastąpiło tu przekroczenie uprawnień?
Odpowiedź może być tylko jedna. Nie ma przepisu Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który wprost przyznawałby WINGiK-owi kompetencję do zgłaszania prac geodezyjnych jako „Mazowiecki WINGiK” w rozumieniu wykonawcy z art. 11 Pgik; jeśli w rejestrze prac został on ujęty jako wykonawca/kierownik prac, to jest to zabieg techniczny dokonany bez uprawnień kompetencyjnych.
Art. 11 ust. 1–2 Pgik wprost określa, że wykonawcą prac geodezyjnych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna albo osoba z uprawnieniami, w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego, która ustanawia kierownika prac geodezyjnych.
Przepis ten nie wymienia wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego ani urzędu wojewódzkiego jako odrębnej kategorii wykonawcy.
Z punktu widzenia prawa materialnego każde „zgłoszenie pracy” oznacza więc, że zgłaszający działa jako wykonawca w rozumieniu art. 11, co wymaga spełnienia ww. przesłanek.
Wojewódzki inspektor działa na podstawie art. 6a Pgik – jego zadania to przede wszystkim nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów, w tym nad zgodnością wykonywania prac geodezyjnych z ustawą oraz posiadaniem uprawnień przez wykonawców.
Uprawnienia kontrolne obejmują m.in. prowadzenie kontroli w starostwach i innych organach SGiK, analizę sposobu zgłaszania prac, weryfikację dokumentacji; ustawa nie przewiduje jednak, że WINGiK sam „wykonuje prace geodezyjne” jako wykonawca z art. 11.
Czy doszło do przekroczenia uprawnień
O przekroczeniu uprawnień w znaczeniu art. 231 k.k. można mówić dopiero wtedy, gdy funkcjonariusz publiczny działa poza zakresem ustawowych kompetencji lub w sposób sprzeczny z celem powierzonej mu funkcji, powodując szkodę interesu publicznego lub prywatnego.
Z punktu widzenia Pgik na pewno można więc mówić o:
– braku wyraźnej podstawy prawnej do wystąpienia w rejestrze jako wykonawca w rozumieniu art. 11. Pgik nie przewiduje kompetencji WINGiK do pełnienia roli wykonawcy prac geodezyjnych lub kierownika prac, gdyż katalog z art. 11 ma charakter wyczerpujący.
– Potencjalnym naruszeniu zasady legalizmu przez jednoosobowy organ wojewódzki SGiK i rzetelności prowadzenia rejestru prac (niedopilnowanie przez MWINGiK usunięcia fikcyjnych zgłoszeń po zakończeniu kontroli).
– Wpisaniu „Mazowiecki WINGiK” w polu wykonawcy/kierownika jest działaniem pozbawionym wyraźnej podstawy prawnej i może wprowadzać w błąd co do rzeczywistego statusu tych prac. Co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Następnym pytaniem, które należy zadać, to:
Który przepis prawa geodezyjnego oraz rozporządzenia ws. organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 2 kwietnia 2021 r. § 8 ust. 1 i 2 o rejestrze prac geodezyjnych, pozwala na usuwanie zgłoszeń prac z systemu?
W Prawie geodezyjnym ani w § 8 ust. 1–2 rozporządzenia z 2 kwietnia 2021 r. nie ma przepisu, który wprost przyznawałby organowi prowadzącemu zasób kompetencję do dowolnego „usuwania zgłoszeń prac” z rejestru; regulacje te mówią o prowadzeniu rejestru, a nie o kasowaniu wpisów.
§ 8 ust. 1–2 rozporządzenia określa, że organ prowadzi rejestr zgłoszeń prac geodezyjnych i kartograficznych w systemie teleinformatycznym oraz jakie dane zawiera wpis (identyfikator, wykonawcę, zakres prac itd.).
Przepis nakłada obowiązek „prowadzenia rejestru zgłoszeń”, ale nie zawiera trybu ani przesłanek usuwania zgłoszeń; domyślnie rejestr ma odzwierciedlać historię zgłoszeń, a nie być dowolnie „czyszczony”.
Prawo geodezyjne i kartograficzne
Ustawa (w szczególności art. 12, 12b, 40 i nast.) reguluje obowiązek zgłaszania prac, udostępniania materiałów zasobu i włączania wyników do zasobu, ale także nie wprowadza wyraźnej normy „usuwania zgłoszeń z rejestru”.
Przepisy o zasobie mówią o przechowywaniu, archiwizacji, ewentualnym brakowaniu materiałów zasobu (po spełnieniu przesłanek archiwalnych), co dotyczy dokumentacji, a nie samego faktu zgłoszenia w rejestrze.
W świetle wskazanego orzecznictwa TK i art. 7 Konstytucji bardzo trudno znaleźć podstawę do „dorobienia” WINGiK-owi kompetencji do zlecania swoim pracownikom wysyłania fikcyjnych zgłoszeń prac jako rzekomy wykonawca „Mazowiecki WINGiK”; wszystko wskazuje, że mamy do czynienia z bardzo wątpliwym rozszerzeniem uprawnień kontrolnych, które może być oceniane jako przypisywanie sobie kompetencji bez wyraźnej podstawy ustawowej. Co powinien rozstrzygnąć Główny Geodeta Kraju w ramach swoich kompetencji.
Co wynika z TK K 20/01 i art. 7 Konstytucji?
TK w wyroku K 20/01 podkreślił, że z art. 7 Konstytucji wynika zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej oraz zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych; organ może działać tylko wtedy, gdy ma wyraźne, ustawowe umocowanie.
Trybunał wyraźnie sprzeciwił się stosowaniu wobec organów władzy zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone” – przeciwnie, działania władcze muszą mieć podstawę w normie kompetencyjnej i być interpretowane ściśle.
Zakres ustawowych kompetencji WINGiK
Art. 6a Pgik stanowi, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje służby geodezyjnej i kartograficznej „określone w ustawie i przepisach odrębnych”.
Ustawa przyznaje WINGiK-owi kompetencje nadzorczo‑kontrolne (kontrola starostów, ocena prawidłowości wykonywania prac, zgodności z prawem itd.), ale nigdzie nie przewiduje, że inspektor lub jego urząd może występować jako wykonawca prac geodezyjnych w rozumieniu art. 11, ani tym bardziej inicjować „prowokacji” w postaci fikcyjnych zgłoszeń przez podmiot niebędący wykonawcą.
Czy doszło do przypisania sobie kompetencji?
Skoro:
– przepisy Pgik nie przyznają WINGiK-owi statusu wykonawcy prac ani prawa zgłaszania prac „jako wykonawca”,
– rejestr zgłoszeń ma dokumentować rzeczywiste zgłoszenia wykonawców,
– a pracownicy inspekcji dokonują fikcyjnych zgłoszeń w celu „sprawdzenia starosty”, wpisując jako wykonawcę „Mazowiecki WINGiK”,
to trudno to pogodzić z zakazem domniemania kompetencji oraz ścisłą wykładnią przepisów kompetencyjnych z art. 7 Konstytucji i z tezą wyroku K 20/01.
Z perspektywy doktryny i orzecznictwa można więc argumentować, że WINGiK przypisał sobie kompetencję do inicjowania quasi‑postępowań (fikcyjnych zgłoszeń) w roli, której ustawa mu nie przyznaje, a tym samym działał ultra vires (przekroczył zakres swoich kompetencji lub działała bez podstawy prawnej) – poza zakresem umocowania wynikającego z art. 6a Pgik.
Wątek „prowokacji” i przekroczenia uprawnień
– Jeżeli celem takiej praktyki jest „prowokowanie” starostów do określonego zachowania (np. sprawdzenie, czy rejestrują fikcyjne prace), mamy do czynienia z działaniem o charakterze operacyjnym, dla którego brak jest podstawy w Pgik; ustawa przewiduje typowe środki nadzoru i kontroli (kontrola dokumentów, analiza rejestrów, wystąpienia pokontrolne), a nie działania prowokacyjne.
– W języku prawnym nie da się wprost przesądzić o odpowiedzialności z art. 231 k.k. tylko na podstawie znanych nam informacji – to wymagałoby postępowania karnego – ale w ewentualnym wystąpieniu przeciwko MWINGiK można w pełni podnieść, że praktyka fikcyjnych zgłoszeń przez „Mazowiecki WINGiK” narusza zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) i zakaz domniemania kompetencji, ugruntowany w wyroku TK z 27.05.2002 r., sygn. K 20/01.