W związku z próbą wdrożenia wyjątkowo drastycznych restrykcji finansowych, związanych z procedurą obowiązkowego zgłaszania prac geodezyjnych oraz również obowiązkowym przekazywanie na rzecz Państwa wyników prac geodezyjnych i opracowań, a także obowiązkiem dokonywania dodatkowych bezpłatnych prac związanych z utworzeniem plików GML, nasz związek podjął działania dotyczące opracowania wniosku do RPO, o:
- wszczęcie postępowania wyjaśniającego przez Rzecznika, ewentualnie
- wystąpienie do właściwych organów administracji rządowej, lub
- rozważenie wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego z urzędu.
Realizując zamierzenia, dokonaliśmy oceny i opinie eksperckie oraz sporządziliśmy projekty odpowiednich wniosków, które zamieszczamy poniżej.
Mamy nadzieję, że przypomnienie Ministrowi Rozwoju i Technologi (a może przyszłemu Ministrowi Budownictwa) o fakcie niekonstytucyjności procedur: zgłaszania prac i przekazywanie wyników prac, spowoduje otrzeźwienie i wymusi rozpoczęcie faktycznych a nie symulowanych prac nad koniecznymi ustawami o geodezji, o zawodzie i samorządzie zawodowym oraz katastrze o nieruchomościach.
Opinia ekspercka w kwestii obowiązku zgłaszania pracy geodezyjnej przed rozpoczęciem lub w okresie 5 dni od rozpoczęcia zagrożone karą
1. Zgodność z Konstytucją
Z punktu widzenia konstytucyjnego, kluczowe są następujące zasady:
- wolność wykonywania zawodu i prowadzenia działalności gospodarczej (art. 65 i 22 Konstytucji RP),
- proporcjonalność ograniczeń (art. 31 ust. 3),
- ochrona interesu publicznego i prawa własności (art. 21, 64 Konstytucji).
2. Czy podobny obowiązek istnieje w innych zawodach?
W większości wolnych zawodów nie ma obowiązku zgłaszania każdej czynności przed jej rozpoczęciem, ale istnieją inne formy regulacji i kontroli, np.:
Notariusze:
- nie zgłaszają zamiaru dokonania czynności notarialnej,
- ale muszą spełniać ścisłe wymogi co do formy, treści, rejestracji aktów, raportowania do organów (np. do CRBR, KAS).
Adwokaci, radcowie prawni:
- brak obowiązku zgłaszania czynności,
- obowiązek przestrzegania zasad etyki, tajemnicy zawodowej, nadzoru samorządowego,
- czynności są często oceniane retrospektywnie, w postępowaniu dyscyplinarnym lub sądowym.
Architekci:
- przed przystąpieniem do niektórych projektów wymagane są zgody administracyjne (np. pozwolenie na budowę),
- jednak samo projektowanie nie wymaga zgłoszenia.
Lekarze:
- brak zgłoszenia zamiaru leczenia konkretnego pacjenta,
- obowiązek rejestracji usług w systemie (np. eWUŚ, NFZ), sprawozdawczości, rejestracji zdarzeń medycznych.
Biegli rewidenci:
- nie zgłaszają zamiaru przeprowadzenia audytu,
- ale obowiązują ich rygorystyczne zasady raportowania, rejestru zleceń, nadzoru Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego.
3. Czy podobny obowiązek istnieje w innych krajach?
Słowenia
- Prawo geodezyjne („ZGeoD‑1”, 2010) – reguluje uprawnienia, rejestr geodetów, inspekcje i kary (naznaczenie, działalność bez wpisu).
- Nie ma wyraźnie wymienionego obowiązku zgłaszania prac przed ich rozpoczęciem (clge.eu).
- Kary dotyczą głównie wykonywania bez wpisu do rejestru (odpowiednio do 3 000 000 tol. – ok. 12 000 €) (prawo.pl).
Chorwacja
- Ustawa z 2007–2013 regulująca działalność geodezyjną.
- Brak dostępnych danych o obowiązku zgłaszania prac ani karach za jego brak (inzynierbudownictwa.pl, prawo.pl).
Austria
- Zgodnie z ustawą ZTG (2020), funkcjonuje silna regulacja zawodu „Ziviltechniker” (geometer‑inżynier).
- Wymagany dyplom, wpis i egzamin; brak informacji o zgłaszaniu prac (clge.eu).
Hiszpania
- „Decreto 1908/1962” określa kompetencje topografów.
- Nie ma wzmianki o obowiązku zgłaszania, co tyczy się zakresu maptopograficznych i świadczenia usług geodezyjnych .
Dania
- „Parcelling Act” (2013) – wymaga rejestracji zmian w katastrze (np. podziały, granice).
- Choć to forma zgłoszenia, to dotyczy konsekwencji prawnych granicy, nie pełnego zgłaszania prac geodezyjnych (prawo.pl).
Litwa i Estonia
- Regulują zakres prac i ochronę punktów geodezyjnych, ale bez obowiązku uprzedniego zgłoszenia rozpoczęcia prac .
Austria, Belgia, Hiszpania, Grecja
- Regulują dostęp do zawodu oraz odpowiedzialność, ale bez zgłaszania konkretnych prac przed ich rozpoczęciem .
Wnioski
- Polska ma jeden z niewielu obowiązków w UE, by zgłosić prace geodezyjne jeszcze przed ich rozpoczęciem lub najpóźniej w ciągu 5 dni.
- W większości krajów UE – w tym Słowenii, Austrii, Hiszpanii, Chorwacji – nie występuje analogiczny obowiązek (albo nie jest powszechnie stosowany w prawie).
- W Polsce nieformalny obowiązek zgłoszenia jest z wyraźnie zdefiniowanymi konsekwencjami (nawet prawnymi przy fałszywym oświadczeniu), co różni się od innych krajów, gdzie sankcje dotyczą raczej kwestii zawodowych (np. niewpis).
- Wprowadzone właśnie uproszczenia (możliwość zgłoszenia już po rozpoczęciu pracy, ale w ciągu 5 dni) świadczą o elastyczności systemu, równocześnie zachowując cele kontrolne i ochronne.
Pozostałe kraje
- USA & Kanada: prace geodezyjne regulowane są na poziomie stanowym/prowincjonalnym – głównie wymagania licencyjne i standardy jakości, ale bez obowiązku formalnego zgłoszenia rozpoczęcia pracy do organów publicznych (poza ewentualnym uzyskaniem zezwoleń w obszarach chronionych, np. parków narodowych).
- Brazylia: obowiązuje wpis do rejestru geodetów (CREA), obowiązki licencyjne i kodeksy zawodowe, jednak brak zgłoszenia przystąpienia do prac .
- Meksyk: podobnie – licencyjne i zawodowe regulacje, ale bez zgłoszeń publicznych prac geodezyjnych.
4. Argumentacja przeciwko obowiązkowi zgłaszania prac geodezyjnych
1. Brak analogicznego obowiązku w zawodach o porównywalnej odpowiedzialności publicznej
Zawody takie jak:
- architekci,
- projektanci,
- biegli rewidenci,
- notariusze,
- lekarze,
- adwokaci i radcowie prawni,
posiadają również istotne znaczenie dla porządku prawnego, bezpieczeństwa publicznego czy interesu majątkowego obywateli. Mimo to nie są one objęte obowiązkiem uprzedniego zgłaszania każdego działania czy czynności zawodowej do organu państwowego.
Wniosek: Jeżeli w tych zawodach nie wprowadzono obowiązku zgłoszeniowego, to jego istnienie w geodezji jest nieproporcjonalne i dyskryminujące.
2. Rzekoma troska o integralność państwowego zasobu geodezyjnego nie usprawiedliwia prewencyjnego zgłoszenia
Twierdzenie, że zgłoszenie prac geodezyjnych ma zapewnić zgodność z państwowym systemem informacji geodezyjnej i kartograficznej, jest pozornym uzasadnieniem, ponieważ:
- zgodność i jakość danych i tak są weryfikowane po ich przekazaniu do PZGiK w ramach obowiązkowej kontroli technicznej,
- państwowy zasób nie jest narażony na uszczerbek wskutek samego rozpoczęcia prac – dopiero ich rezultat może być wadliwy,
- nie ma analogii w innych rejestrach (np. księgach wieczystych czy rejestrach zdrowia), gdzie żądałoby się uprzedniego informowania organu o zamiarze wykonania danej czynności.
Wniosek: Kontrola jakości danych może (i powinna) być realizowana ex post, a nie ex ante w formie zgłoszenia.
3. Chybione odwołanie do funkcjonowania rejestrów publicznych
Jeśli uznać, że obowiązek zgłaszania ma służyć prawidłowemu prowadzeniu rejestrów takich jak:
- Ewidencja Gruntów i Budynków (EGiB),
- Księgi Wieczyste,
to notariusze i urzędnicy sądowi również powinni podlegać analogicznemu reżimowi zgłoszeniowemu, co nie ma miejsca. Notariusz nie zgłasza zamiaru sporządzenia aktu notarialnego do sądu wieczystoksięgowego, mimo że jego czynność ma bezpośredni wpływ na wpisy w KW.
Wniosek: Równoległe procedury w systemie prawnym pokazują, że skuteczność i integralność rejestrów można osiągnąć bez zgłoszenia intencji działania.
Możliwe zarzuty konstytucyjne
Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego (np. w kontekście skargi konstytucyjnej), można powołać się na:
- Art. 2 Konstytucji RP – zasada proporcjonalności i racjonalnego ustawodawcy:
- Obowiązek zgłoszeniowy nie jest proporcjonalny do celu.
- Ingeruje w wolność wykonywania zawodu i działalności gospodarczej.
- Art. 17 ust. 1 Konstytucji – samorząd zawodowy:
- Obowiązek zgłoszenia do organu administracyjnego, a nie samorządu, podważa ideę samoregulacji zawodu zaufania publicznego.
- Art. 31 ust. 3 Konstytucji – ograniczenia wolności muszą być konieczne:
- Brak wykazania, że zgłoszenie jest konieczne dla ochrony wartości konstytucyjnych.
Wniosek końcowy
Obowiązek zgłaszania prac geodezyjnych przed ich rozpoczęciem:
- nie ma odpowiednika w innych zawodach zaufania publicznego,
- nie jest konieczny do zapewnienia jakości danych ani funkcjonowania rejestrów,
- wprowadza nieproporcjonalną ingerencję w swobodę wykonywania zawodu.
Jest zatem regulacją:
- niewspółmierną,
- dyskryminującą,
- i potencjalnie niekonstytucyjną.
5. Część orzecznicza
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (TK)
1. Zasada proporcjonalności – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP
Wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98
„Zasada proporcjonalności wymaga, by środki ingerencji w sferę wolności i praw jednostki były nie tylko przydatne i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu, ale także odpowiednie w tym sensie, że korzyści osiągane dzięki ograniczeniu praw przewyższają ciężar tego ograniczenia.”
W kontekście zgłoszenia prac geodezyjnych: ustawodawca nie wykazał konieczności uprzedniej ingerencji w działalność zawodową geodety.
Wyrok TK z 24 marca 2003 r., sygn. K 28/01
„Wolność działalności gospodarczej może być ograniczana, ale ograniczenia te muszą odpowiadać wymogom proporcjonalności i racjonalności działania ustawodawcy.”
Obowiązek uprzedniego zgłoszenia prac stanowi nadmierne i nieracjonalne ograniczenie, gdyż efektywna kontrola jakości danych możliwa jest ex post – po ich przekazaniu do PZGiK.
2. Zasada równości – art. 32 Konstytucji RP
Wyrok TK z 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05
„Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną powinny być traktowane jednakowo, bez zróżnicowania dyskryminującego czy faworyzującego.”
Geodeci, podobnie jak architekci, notariusze, lekarze czy projektanci, wykonują zawód zaufania publicznego – jednak tylko ich obarczono obowiązkiem uprzedniego zgłoszenia.
Wyrok TK z 11 lutego 2014 r., sygn. K 23/11
„Ustawodawca nie może dowolnie różnicować sytuacji prawnej adresatów norm prawnych. Konieczne jest istnienie obiektywnego i racjonalnego uzasadnienia takiego zróżnicowania.”
Brak jest racjonalnych podstaw dla zróżnicowania statusu geodetów względem notariuszy, których czynności wywołują analogiczne skutki dla rejestrów publicznych (np. KW).
3. Naruszenie prawa do wykonywania zawodu – art. 65 i 17 Konstytucji RP
Wyrok TK z 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05
„Wolność wykonywania zawodu (…) może być ograniczana wyłącznie wtedy, gdy jest to konieczne z punktu widzenia wartości konstytucyjnych takich jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny lub prawa innych osób.”
Brak jest dowodu, że zgłoszenie prac geodezyjnych przed ich rozpoczęciem chroni te wartości lepiej niż nadzór techniczny ex post.
Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC)
1. Wolność wykonywania zawodu i działalności gospodarczej – art. 8 i art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC
Wyrok ETPC z 7 lipca 2011 r., sprawa S.C. Ruxandra Ionescu S.R.L. przeciwko Rumunii, skarga nr 37574/05
„Wprowadzenie nadmiernych lub zbędnych obowiązków administracyjnych może stanowić nieproporcjonalną ingerencję w prawo do poszanowania mienia i prowadzenia działalności gospodarczej.”
Obowiązek zgłoszeniowy nie tylko zwiększa obciążenia biurokratyczne, ale może skutkować odmową przyjęcia wyników prac – co de facto pozbawia geodetę zapłaty.
Wyrok ETPC z 2 listopada 2006 r., sprawa Société Colas Est i inni przeciwko Francji, skarga nr 37971/97
„Państwo, nakładając obowiązki na podmioty prywatne, musi uwzględniać zasadę proporcjonalności między celem publicznym a ciężarem nakładanym na jednostkę.”
W polskim modelu obowiązek zgłoszenia dotyczy wyłącznie jednej grupy zawodowej – bez konieczności i proporcjonalności względem innych zawodów.
2. Zasada legalności i przewidywalności prawa – art. 6 i art. 8 EKPC
Wyrok ETPC z 26 kwietnia 1979 r., sprawa Sunday Times przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 6538/74
„Prawo powinno być dostatecznie precyzyjne, by jednostka mogła przewidzieć z dostateczną pewnością skutki swoich działań.”
Sankcja odmowy przyjęcia operatu wyłącznie z powodu braku zgłoszenia (niezależnie od jakości merytorycznej pracy) jest sankcją o nieprzewidywalnym i arbitralnym charakterze.
Opinia ekspercka w kwestii obowiązku przymusowego i bezpłatnego przekazywania wyników prac geodezyjnych do PZGiK
Kwestia warunkowania przez państwo możliwości przekazania klientowi wyników zleconych usług geodezyjnych uprzednim przejęciem tych wyników przez państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (PZGiK), należy wskazać, że mamy tu do czynienia z poważnym ograniczeniem praw majątkowych oraz wolności umów, które budzi zasadnicze wątpliwości konstytucyjne, a także pozostaje w kolizji z podstawowymi zasadami państwa prawa.
Obowiązek przymusowego i bezpłatnego przekazywania wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK) budzi poważne wątpliwości konstytucyjne na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. – szczególnie w świetle zasad ochrony własności, swobody działalności gospodarczej i proporcjonalności. Poniżej przedstawiamy analizę konstytucyjną tego problemu:
1. Istota problemu
Zgodnie z art. 12 i art. 26 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, geodeta nie może przekazać klientowi wyników prac geodezyjnych (np. map, szkiców, protokołów granicznych, danych numerycznych), dopóki:
- nie zgłosi pracy geodezyjnej do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (SGiK),
- nie przekaże dokumentacji do PZGiK,
- nie otrzyma tzw. „poświadczenia przyjęcia do zasobu” (lub informacji o odmowie).
Dopiero po tych czynnościach może przekazać klientowi dane, za które klient zapłacił i które zostały wytworzone przez geodetę na jego koszt.
2. Konstytucyjne konsekwencje tego modelu
A. Ograniczenie prawa własności i swobody dysponowania wynikiem pracy
Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP:
„Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.”
- Geodeta, działając jako przedsiębiorca, wykonuje usługę na rzecz klienta i zgodnie z umową ma obowiązek wydać mu jej rezultat.
- Jednak aktualne prawo uzależnia to od uprzedniego przekazania wyników do zasobu państwowego i ich formalnego przyjęcia.
To oznacza, że państwo ingeruje w relację cywilnoprawną (usługodawca – klient) i przejmuje czasową kontrolę nad majątkiem prywatnym, zanim właściciel (geodeta lub zleceniodawca) będzie mógł nim rozporządzać.
Wyrok TK z 2 marca 1999 r., sygn. K 19/98:
„Prawo własności obejmuje także swobodę rozporządzania przedmiotem tego prawa, w tym prawo przekazania go innym osobom.”
B. Ograniczenie swobody umów i zasady ekwiwalentności świadczeń
Zgodnie z art. 22 Konstytucji:
„Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.”
- Ograniczenie to pozbawia geodetę możliwości swobodnego wykonania usługi zgodnie z umową, dopóki nie spełni obowiązku administracyjnego względem państwa.
- Klient często oczekuje szybkiego uzyskania mapy do celów projektowych, mapy z rozgraniczenia, ale musi czekać na zakończenie procedur administracyjnych, które są niezależne od niego.
Z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony wolności gospodarczej i umownej, jest to nadmierne i niewspółmierne ograniczenie, zwłaszcza gdy dotyczy stosunków pomiędzy podmiotami prywatnymi.
Wyrok TK z 16 grudnia 2008 r., sygn. K 33/08:
„Wolność zawierania umów i swoboda kształtowania ich treści, jako pochodna zasady autonomii woli stron, podlega ochronie konstytucyjnej.”
3. Absurdalna konsekwencja: klient płaci, ale państwo decyduje, kiedy dostanie wynik
- Klient płaci prywatnemu geodecie za wykonanie konkretnej usługi, ale nie otrzymuje rezultatu, dopóki państwo nie wyrazi zgody (poprzez przyjęcie materiałów do zasobu).
- Jeśli organ odmówi przyjęcia opracowania (z przyczyn technicznych lub formalnych), geodeta nie może przekazać klientowi efektu pracy, za którą już otrzymał zapłatę.
Powoduje to:
- naruszenie zasady pewności obrotu prawnego,
- paraliż ekonomiczny relacji cywilnoprawnych,
- ryzyko odpowiedzialności kontraktowej geodety za opóźnienie niezależne od niego.
4. Wykonywania nieodpłatnych dodatkowych opracowań na rzecz organów publicznych
Przymus wykonywania dodatkowych opracowań (pliki GML), które nie są objęte zakresem zlecenia od klienta, nie służą jego interesowi i są wymagane wyłącznie przez państwo — co skutkuje nieodpłatnym świadczeniem usług na rzecz organów publicznych.
W tym zakresie podkreślenia wymaga, że państwo nakładając na prywatne podmioty gospodarcze obowiązek wykonania i przekazania specjalistycznych materiałów w określonym formacie technicznym (GML), których nie wymaga klient i które nie są konieczne do wykonania usługi, narusza:
A. zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP),
B. prawo własności (art. 64 Konstytucji RP), jak również
C. istotę wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).
Obowiązek ten oznacza w praktyce wymóg świadczenia usług technicznych na rzecz państwa – bez wynagrodzenia i poza stosunkiem zobowiązaniowym.
- Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, że „ustanawiając obowiązki wobec państwa, ustawodawca musi uwzględniać zasadę proporcjonalności oraz ekwiwalentności świadczeń” (por. wyrok TK z 21.06.2005 r., K 4/04).
- TK uznaje też, że ingerencja w prawo własności musi być „konieczna i racjonalnie uzasadniona” (wyrok TK z 12.01.2000 r., P 11/98).
- Europejski Trybunał Praw Człowieka konsekwentnie orzeka, że pozbawienie lub ograniczenie własności bez odpowiedniego wynagrodzenia narusza art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz (por. sprawy: Sporrong i Lönnroth p. Szwecji, skarga nr 7151/75, 7152/75 oraz Immobiliare Saffi p. Włochom, skarga nr 22774/93).
Zmuszanie przedsiębiorców do nieodpłatnego świadczenia na rzecz administracji publicznej, poza zakresem usług zamówionych przez klienta, stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i narusza równowagę pomiędzy interesem publicznym a ochroną praw jednostki.
5. Równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji)
- Taki obowiązek nie dotyczy żadnej innej grupy zawodowej, wykonującej usługi na rzecz klientów i tworzącej dokumentację techniczną lub prawną (np. architekci, notariusze, projektanci, lekarze, rzeczoznawcy).
- Tylko geodeta nie może przekazać efektu pracy bez pośrednictwa państwa, co prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania jego sytuacji prawnej.
Wyrok TK z 14 listopada 2000 r., sygn. SK 10/99:
„Zasada równości wymaga, aby podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną były traktowane według jednolitej miary.”
6. Podsumowanie
Takie regulacje nie znajdują analogii w żadnym innym zawodzie regulowanym (architekci, lekarze, notariusze, adwokaci, projektanci) i rażąco naruszają zasadę równości oraz proporcjonalności. Państwo nie może przerzucać na prywatnych wykonawców kosztów tworzenia infrastruktury danych publicznych bez wynagrodzenia, ani ingerować w stosunki umowne wykonawcy i klienta.
Model prawny, w którym:
- państwo przejmuje kontrolę nad wynikami pracy wykonanej na koszt i ryzyko prywatnego podmiotu,
- warunkuje wykonanie zobowiązania cywilnoprawnego (przekazanie wyników klientowi) od wcześniejszego przyjęcia tych wyników do zasobu państwowego,
- nie przewiduje rekompensaty za przekazane dane i opracowania,
jest niezgodny z art. 64, 22, 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP, narusza też prawo do wykonywania zawodu (art. 65) oraz standardy ochrony mienia zawarte w EKPC.