Najwyższa pora na kilka faktów, bo wielu dyskutujących, na przykład na Facebooku, ma kompletnie błędne wyobrażenie o tzw. „zawodach zaufania publicznego”. Najczęściej każdy negujący przedstawiony projekt ustawy o zawodzie, „zawód zaufania publicznego” tłumaczy na swój sposób, i to zazwyczaj w znaczeniu potocznym. Nie przeczuwając nawet, że w ten sposób, już na samym początku dywagacji popełnia kolosalny błąd. Ale nie ma co się dziwić, bo ten błąd popełniają nawet nasi oponenci w Zespole ds. Geodezji i Budownictwa (GIG, PGK, SKP) przy Radzie Przedsiębiorców Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców a i sam Rzecznik chyba ma mgliste pojęcie o zawodach zaufania publicznego. Często znaczenie tego określenia jest wywodzone z tego, czy odbiorcy pewnych usług mają, bądź nie, zaufanie do osoby świadczącej usługi.
Np. taki taksówkarz, czy to nie jest zawód zaufania publicznego? Wielu odpowie ależ tak, oczywiście. Przecież takiemu taksówkarzowi, wsiadając do jego taksówki i karząc się gdzieś wieść, powierzam zdrowie i życie mając nadzieję na szczęśliwy koniec podróży. Myśląc w ten sposób, to jeszcze bardziej na to określenie, o zawodzie zaufania publicznego, zasługuje fryzjer – barber, no bo ta brzytwa na gardle, mokre maseczki zarzucane na twarz, nachylanie się nad zbiornikiem pełnym wody… wystarczy tylko dłużej przytrzymać… Dlatego warto poznać kilka faktów.
Proszę sobie wyobrazić, że “zawód zaufania publicznego” jako określenie prawne powstało dopiero 2 kwietnia 1997 r. za sprawą Zgromadzenia Narodowego uchwalającego Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. To określenie niektórych zawodów, nie istniało w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, nie funkcjonował w okresie międzywojennym XX wieku, ani też wcześniej. I o dziwo nie funkcjonowało i nie funkcjonuje w Unii Europejskiej ale również nigdzie na świecie. Dlatego nikt do tej pory nie porównywał tego określenia do adekwatnych przykładów z poza naszego kraju, ani też do sytuacji przedwojennej.
Chyba już najwyższy czas przejść do wyjaśnień, które przybliżą nam status grupy zawodów określanych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jako zawód zaufania publicznego.
Art. 17. 1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
Na przykład Mariusz Wilamowski na Facebooku napisał:
1. „Jestem za samorządem zawodowym ale uważam, ze GIG i PGK mają rację chcąc określenia samorządu dla szerokiej grupy. Można przecież w ramach samorządu określić zakresy możliwych czynności i np. zapisać, że jak jesteś urzędnikiem to nie wolno ci działalności prowadzić…”
2. „Po drugie, urzędnikiem się bywa, geodetą/mierniczym się jest. To, że akurat ktoś ma taką pracę nie powinno wpływać na to czy należy do samorządu czy nie.”
3. „Po trzecie to co proponujecie w żaden sposób nie poprawi sytuacji ani w zawodzie ani w społeczeństwie. Doprowadzi do utworzenia klanu osób mających wyłączne prawo do wykonywania określonych czynności bez żadnego nadzoru i kontroli.”
4. „Tego nie było nawet za czasów tak hołubionej przez Was ustawy o mierniczych (tak, czytałem).”
5. „Ale załóżmy, że nie mam racji. Czy mógłbyś proszę wymienić w punktach (tak będzie najlepiej rozmawiać na argumenty) po 3 aspekty co wymiernie zyska zawód i co wymiernie zyska społeczeństwo na wprowadzeniu ustawy w tym kształcie jaki proponujecie?”
Odpowiadając na 1 pytanie pana Mariusza w sumie stwierdzające, że GIG i PGK mają rację chcąc określić samorząd dla szerokiej grupy, sam potwierdził, tak jak wcześniej przedstawiciele przedsiębiorców zrzeszonych w Geodezyjnej Izby Geodezyjnej oraz przedsiębiorców zrzeszonych w Polskiej Geodezji Komercyjnej, o braku wiedzy w kwestii, czy do samorządu zawodowego zawodu zaufania publicznego mogą należeć wszyscy dotychczasowi geodeci i kartografowie?
Nie mogą, zawody takie jak np. kartografowie, fotogrametrzy, osoby wykonujące wyłącznie pomiary podstawowe oraz naukowcy i urzędnicy nie mogą należeć do samorządu zawodów zaufania publicznego, z tej prostej przyczyny, że nie są zawodami zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. konstytucji oraz wielu wyroków Trybunału Konstytucyjnego1) . W naszej ocenie oraz w ocenie wielu ekspertów cechy zawodu zaufania publicznego posiadają tylko te profesje geodezyjne, które za główny przedmiot czynności mają:
- geodezyjne pomiary sytuacyjno-wysokościowe, realizacyjne i inwentaryzacyjne;
- rozgraniczanie i podziały nieruchomości (gruntów) oraz sporządzanie dokumentacji do celów prawnych;
- geodezyjna obsługa inwestycji;
- geodezyjne urządzanie terenów rolnych i leśnych;
I to tylko te zawody, których głównym zadaniem jest wykonywanie powyższych czynności, spełniają wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r.2) kryteria decydujące o przynależności do profesji zawodów zaufania publicznego. Co do kryteriów, cech zawodowych jakie muszą spełniać profesje bedzie jeszcze wiele przy odpowiedzi na dalsze pytania.
A więc generalnie panie Mariuszu te profesje, które nie kwalifikują się aby je nazywać zawodami zaufania publicznego, nie mogą być podmiotem samorządu zawodowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 konstytucji RP. Ale to nie znaczy, że przedstawiciele tych zawodów nie mogą czynić starania o powołanie samorządu zawodowego o którym mowa w art. 17 ust. 2 konstytucji:
W drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej.
W pytaniu 2 pan Mariusz wywołał kwestię, że “urzędnikiem się bywa, geodetą/mierniczym się jest. To, że akurat ktoś ma taką pracę nie powinno wpływać na to czy należy do samorządu czy nie.” I to racja. Ale już wcześniej wyjaśniłem, że wykonywanie zawodu urzędniczego nie wystarcza do przynależności w samorządzie zawodowym zawodu zaufania publicznego, bo urzędnik jest pozbawiony cech np. “względnej samodzielności“, ale nie tylko, co dyskwalifikuje w uznaniu go zawodem zaufania publicznego w rozumieniu definicji ustalonej przez TK2). Chyba, że obok wykonywania tego zawodu urzędniczego, będzie miał zamiar wykonywać prace geodezyjne na własny rachunek w dziedzinie ww. zakresów 1 i 2 oraz 4 i 5. W takim przypadku to nie tylko może, posiadając uprawnienia któreś z ww. zakresów, ale bedzie musiał przymusowo przynależeć do samorządu, by wykonywać prace mierniczego. Osobna sprawa to kwestia, czy wykonywanie zawodu urzędnika i mierniczego nie będzie stało w sprzeczności? Ale to ewentualnie problem pracodawcy.
Przechodząc do pytania 3 “Doprowadzi do utworzenia klanu osób mających wyłączne prawo do wykonywania określonych czynności bez żadnego nadzoru i kontroli.” dochodzimy do sedna sprawy.
Ależ oczywiści panie Mariuszu, że o to chodzi. Tylko nie można się zgodzić z postulatem “bez żadnego nadzoru i kontroli”, bo jest wręcz odwrotnie, to teraz system nie zapewnia odpowiedniego nadzoru i kontroli. Proszę zauważyć, że urzędniczy tryb weryfikacji ale tylko wyników prac geodezyjnych co do zgodności z przepisami nie zapewnia, od dziesiątków lat, wiarygodności, rzetelności i systemowej odpowiedzialności za to co czasami przekazał nie geodeta, nie kierownik prac, nie wykonawca do państwowego zasobu. Mam na myśli wszystkie te prace modernizacyjne, które tzw. ustalanie przebiegu granic nie odbywało się w obecności osób uprawnionych. Ile to milionów działek ewidencyjnych ma niewiarygodne granice mimo, że przeszły tzw. modernizację ewidencji gruntów? Kto i kiedy za to odpowiedział?
Nikt. To ten system jest niewydolny, i przez to jest szkodliwy dla obywateli i państwa. Vide sztandarowa już modernizacja w Górze św. Małgorzaty, gdzie użyto danych osobowych geodety uprawnionego, który o tym nic nie wiedział.
Obecnie działa 18 profesji samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego, które przejęły władztwo administracyjne od organów administracji publicznej, i to już od 2000 roku a niektóre i wczesnej. Tak, panie Mariuszu to są korporacje zawodowe, czyli inaczej “klany”.
A jedynym wykładnikiem jest fakt, że to od dziesiątków lat działa dobrze w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. A jak działa geodezyjny system ten, który jest w rękach administracji państwowo – publicznej? Niestety ogólnie nie działa, bo z powodów zbyt dużego rozdrobnienia i braku ustawowej odpowiedzialności nie jest w stanie zaspokoić potrzeb obywateli. W wielu opracowaniach naukowych4) mówi się o tym, że jeśli Państwo nie daje sobie rady to powinno skorzystać z innych rozwiązań decentralizujących władzę.
Np.:
Należy jednak pamiętać, że utworzenie przez ustawodawcę samorządu danego zawodu zaufania publicznego uzależnione jest od konkretnych racjonalnych przesłanek, między innymi stwierdzenia możliwości pełnienia przez dany samorząd w sposób należyty konstytucyjnej pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Ustawodawca, tworząc samorząd zawodowy, pozbawił się bowiem wspomnianych uprawnień władczych, cedując je na rzecz samorządu.
I tu dochodzimy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawodawca na tzw. podorędziu, ma taki zawód geodezyjny, który już dzisiaj spełnia cechy zawodu zaufania publicznego, to znaczy charakteryzuje się co najmniej takimi cechami2) jak::
“a) konieczność zapewnienia prawidłowego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, ze względu na znaczenie, jakie dana dziedzina aktywności zawodowej ma w społeczeństwie,
b) udzielanie świadczeń i wchodzenie przez przedstawicieli omawianych zawodów w kontakty z osobami fizycznymi w razie wystąpienia potencjalnego lub realnego zagrożenia dóbr o szczególnym charakterze (np. życia, zdrowia, wolności, godności, dobrego imienia),
c) staranność i dbałość przedstawicieli omawianych zawodów o interesy osób korzystających z ich usług, troska o ich osobiste potrzeby, a także zapewnienie ochrony gwarantowanych przez Konstytucję praw podmiotowych jednostek,
d) wymaganie szczególnych kwalifikacji do wykonywania omawianych zawodów, obejmujących nie tylko odpowiednie, formalne wykształcenie, ale także nabyte doświadczenie oraz dawanie rękojmi należytego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, z uwzględnieniem szczególnych norm deontologii zawodowej,
e) pozyskiwanie informacji osobistych i dotyczących życia prywatnego osób korzystających z usług przedstawicieli zawodu zaufania publicznego; informacje te stanowią tajemnicę zawodową, a zwolnienie z niej może nastąpi na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.),
f) względna samodzielność wykonywania zawodu.”
W pytaniu 4 a dotyczącym projektu ustawy pan Mariusz całkiem rezolutnie stwierdza “Tego nie było nawet za czasów tak hołubionej przez Was ustawy o mierniczych (tak, czytałem)“
Ależ oczywiście, że to co proponujemy w naszym projekcie ustawy nie mogło być w ustawie z dnia 15 lipca 1925 r. o mierniczych przysięgłych, bo jak wcześniej wyjaśniałem, pojęcie zawodu zaufania publicznego jest specyficznie polskim tworem i nie jest znane w innych krajach europejskich. W Polsce zostało wprowadzone przez art. 17 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997, który wiąże wykonywanie zawodu zaufania publicznego z istnieniem samorządu zawodowego. Do zawodów zaufania publicznego zalicza się profesje polegające na wykonywaniu zadań o szczególnym charakterze z punktu widzenia zadań publicznych i z troski o realizację interesu publicznego.5)
Jak już pisałem konstytucja nie zdefiniowała formalnie zawodu zaufania publicznego ale dokonał to wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny1) 2) 3), jako instytucja gdzie podstawowym zadaniem jest sądowa kontrola konstytucyjności prawa: kontrolowanie zgodności norm prawnych niższego rzędu (rangi ustawowej lub podustawowej) z normami prawnymi wyższego rzędu, przede wszystkim z Konstytucją. 6)
Zamykając sprawę pan Mariusz w pytaniu 5 zawarł to co chyba najważniejsze, a mianowicie pyta, czy mógłbyś wymienić w punktach (tak będzie najlepiej rozmawiać na argumenty) po 3 aspekty co wymiernie zyska zawód i co wymiernie zyska społeczeństwo na wprowadzeniu ustawy w tym kształcie jaki proponujecie.
Myślę, że z dotychczasowych uprawnień samorządu zawodowego od 30 lat służba geodezyjna i kartograficzna i administracja publiczno-państwowa przejęła wyłącznie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu rozumianym jako kontrola i nadzór ale i to im nie wychodzi. Bo powiedzcie ile znacie przypadków, że administracja państwowa wykryła i doprowadziła do ukarania osoby, które bez wymaganych uprawnień zawodowych wykonuje samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji, że o kartografii nie wspomnę? No cóż istna fikcja. Ale kompletnie zapomniano o faktycznym sprawowaniu pieczy.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż „sprawowanie pieczy” nie może być utożsamiane z nadzorem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „piecza” jest pojęciem znacznie szerszym od nadzoru, gdyż obejmuje także: czynności zmierzające
do przygotowania do wykonywania określonego zawodu, współudział w przeprowadzeniu egzaminów zawodowych, prowadzenie rejestru osób uprawnionych do wykonywania zawodu, udzielanie pomocy członkom samorządu w wykonywaniu powierzonych im zadań, czuwanie nad przestrzeganiem etyki zawodu, uprawnienia z zakresu sądownictwa dyscyplinarnego. 7)
Natomiast co się tyczy tego, co zyskają obywatele i państwo, to przede wszystkim upodmiotowienie odpowiedzialności za wykonana pracę i usługę. Dzisiaj, odpowiedzialność za efekty pracy geodezyjnej w wyniku tzw. weryfikacji się rozpływają. Orzecznictwo sądowo – administracyjne twierdzi, że zgodnie z art. 12b ustawy przekazane prace geodezyjne są weryfikowane i ich przyjęcie do zasobu oznacza, że odpowiadają one standardom i zostały sprawdzone pod względem prawidłowości ich wykonania. Tak więc przyjęcie nowego operatu i jego przyjęcie do zasobu oznaczało, iż prace geodezyjne zostały wykonane prawidłowo.8)
A co najgorsze tak samo myślą wszyscy którzy są dzisiaj odbiorcami naszych efektów pracy – jest urzędowa czerwona pieczęć to znaczy, że dokument jest wiarygodny, bo potwierdza to urząd. A co faktycznie potwierdza urząd? Czy wiarygodność danych? Kto czyta to co jest napisane na urzędowych klauzulach, a tam jest napisane tylko, że:
Z powodu przejęcia na siebie przez samorząd zawodowy dbałości o należyte wykonywanie zawodu w całości spowoduje to skrócenie czasu wykonania zleceń, które już nie mogą podlegać weryfikacji, czy kontroli w trybie art. 12b ust. 1-8 ustawy Prawo geodezyjne.
Podniesienie jakości wyników prac przez uniknięcie działalności tzw. podpisywaczy pseudo kierowników prac. Członkiem samorządu bedzie wyłącznie osoba posiadające odpowiednie kwalifikacje.
Oczywiście musi też być rozwiązana kwestia opłat za materiały z zasobu oraz odpłatność za dane i materiały przekazywane do państwowego zasobu.
C.d.n.
___________________________
Literatura:
1) Chodzi o orzeczenia TK z 7 marca 2012 r., sygn. K 3/10, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 25; 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 28; 2 lipca 2007 r., sygn. K 41/05, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 72; 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149; 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 86.
2) Wyrok TK z 24 marca 2015 r. sygn. K 19/14 ws. pozbawienia “urbanistów” samorządu zawodowego
3) Wyrok TK z dnia 18 października 2010 r. Sygn. akt K 1/09
4) PAN Zeszyt 3 (195) 2013 KONSTYTUCYJNE UWARUNKOWANIA TWORZENIA SAMORZĄDÓW ZAWODOWYCH Joanna Smarż
5) KANCELARIA SENATU BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI OT–625 LISTOPAD 2013 Zawody zaufania publicznego, zawody regulowane oraz wolne zawody. Geneza, funkcjonowanie i aktualne problemy – dr Andrzej Krasnowolski
6) https://pl.wikipedia.org/wiki/Trybuna%C5%82_Konstytucyjny_(Polska)
7) STUDIA IURIDICA TORUNIENSIA tom XX – Konstytucyjne źródła funkcjonowania
samorządu zawodowego doradców podatkowych w Polsce – 5 grudnia 2016 r. – Stanisław Bułajewski
8) VIII SA/Wa 264/20 – Wyrok WSA w Warszawie 2020-09-30 orzeczenie prawomocne.